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新京报:电子烟应纳入监管成共识!专家建议分级、分类监管

编辑导读:对电子烟监管模式的变化,势必是一个利益再平衡的过程。对于电子烟产业来说,这意味着将全面纳入法治、透明、理性、诚信的发展轨道。对于电子烟企业来说,这是爱护,不是歧视

电子烟监管模式的变化,势必是一个利益再平衡的过程。对于电子烟产业来说,这意味着将全面纳入法治、透明、理性、诚信的发展轨道。对于电子烟企业来说,这是爱护,不是歧视。为了保障合理、合规公平的竞争,电子烟应该是由第三方来监管。
 
——《新京报》
 
4月14日,新京报整版报道刊登了电子烟行业专题:《各方热议电子烟监管,四大议题待明晰》,行业监管细则出台前,无论是从业者还是消费者,都在观望,和等待。
 
电子烟监管
 
电子烟自诞生以来,会以怎样的方式进行监管,一直是业界关注的问题。近日,随着相关条例修订征求意见稿的发布,悬着的靴子似乎终于要落地。
 
对于电子烟行业,监管部门该如何更好监管,既保护消费者权益,又不至于让行业发展陷入困境。新京报记者采访发现,围绕电子烟监管有四大议题成为学界、业界热议焦点。
 
电子烟该如何既管又不“管死”?
 
从全球范围内来看,电子烟产业形成了“中国制造、全球消费”的格局。中国电子烟企业的全产业链布局,依托电子烟制造业的专业集群,掌握的核心技术等,使得中国在该产业中处于强势地位。
 
那么,如何既实现对电子烟的监管,又保持这一产业的创新性与发展前景,成了业内关注的一个焦点问题。
 
中国控制吸烟协会副会长姜垣称,电子烟有15000多种口味,制造商往电子烟里添加了什么,添加了多少,释放出来的又是多少,这些都得监管起来,得有一个标准。
 
中国政法大学传播法研究中心副主任朱巍表示,对电子烟的监管需要分级、分类监管。需更多从安全角度去监管,而不是从准入角度监管。
 
“对电子烟监管模式的变化,势必是一个利益再平衡的过程”。北京师范大学社会发展与公共政策学院副教授徐晓新称,这个过程,在考虑国家税收、公众健康这些宏观利益的同时,也要考虑到电子烟产业中民营企业的微观利益,包括对参照传统卷烟管理的电子烟的价值链环节要做出限定,尽量减少范围,不应像传统卷烟一样做全价值链专卖。同时,要尊重民营企业的创新精神和国际化能力,继续支持鼓励民营企业走出去。
 
此外,中国人民大学商法研究所所长、教授刘俊海表示,对电子烟的监管法则需要科学立法、民主立法、开门立法、透明立法,要让消费者代表,电子烟行业代表和专家学者代表,包括媒体代表都参与进来,讨论电子烟监管的合法性、正当性、科学性和可行性,既要从中国国情出发,也要大胆借鉴国际上的经验,不能“闭门造车”。
 
如何理解“参照”?
 
徐晓新表示,《征求意见稿》用“参照”而非“按照”,体现了《征求意见稿》的弹性。其背后的逻辑是电子烟与传统卷烟有一定程度的同质性,但仍有差别。这为分类监管预留了空间。例如,传统卷烟是全产业链专卖体系,而电子烟可能是限于某些环节,两者可能实行不同的消费税率。
 
刘俊海表示,电子烟确实和传统烟草业不一样,而制订《烟草专卖法》时还没有电子烟,所以起草者用“参照”也承认电子烟与传统烟草的不同。如果用“按照”,那“按照”两字都不用写,“适用本法”就完了。
 
刘俊海还表示,目前只是将电子烟纳入了监管范畴,并无出台具体监管规则。其实应该“一步到位”,没必要等到下一步修改细则时再来定,但一定要注意可操作性,特别是可诉性、可裁性和可置信性。“一次性讨论清楚会比较好,否则把矛盾搁置了,放到监管细则,那更麻烦了。”
 
中国人民大学国家发展与战略研究院研究员马亮表示,无论《征求意见稿》用的词语是“按照”还是“参照”,实际上监管主导权已经算是交给了国家烟草专卖局——实际上既是监管部门,也是生产部门。
 
电子烟监管的国际惯例是什么?
 
2019年电子烟全球销售额前两位的国家分别为美国和英国。英美两国在电子烟监管上也有比较长的历史。2009年,美国国会正式授权FDA(食品药品监督管理局)监管包括电子烟在内的烟草制品。2013年,英国PHE(公共卫生部)成立,出于健康改善目的,该机构也开始监管烟草制品。
 
经过对比可以发现,对于电子烟,美国确实是按照烟草制品监管,但是美国没有烟草专卖局,而是由负责公众健康的FDA监管。英国则把电子烟按照消费品监管,但也是由负责公众健康的PHE监管。
 
对是否含尼古丁,两国对电子烟产品的监管政策也有所不同,英国不含尼古丁的电子烟归类为普通消费品,但美国不加以区分。
 
马亮表示,总的来说,基于不同的科学研究和调查结果,英美在监管电子烟的方向上不尽相同。不过背后,都是以科学证据和充分的数据调研为基础。比如英国,政府是按照行为科学和循证决策来推动电子烟安全可及。
 
北京市控烟协会会长张建枢表示,为了保障合理、合规公平的竞争,电子烟应该是由第三方来监管。多数国家的烟草产业不是由烟草业自身来监管,国际通行的办法是第三方监管。
 
张建枢还表示,2003年中国签署了《世界烟草控制框架公约》。该公约第5.3条实施准则指出:缔约国政府要防止烟草业的干扰。因为“烟草业和公共卫生政策之间存在根本无法和解的冲突”。“在处理与烟草业的关系时,缔约方应该负起责任并保持透明”。该条还规定“要求烟草业和促进烟草业利益者以负责任和透明的方式运作和行事”,以及“对烟草业不应给予任何有助于其建立或开展业务的措施”。
 
电子烟监管政策落脚的核心是什么?
 
《征求意见稿》的说明中特别指出,电子烟监管要做好与《中华人民共和国未成年人保护法》等法律法规的衔接,发挥好法治固根本、稳预期、利长远的重要作用。保护未成年人也是欧美国家对电子烟监管政策落脚的核心。
 
刘俊海介绍,长期以来,电子烟产业,包括生产、批发、销售、广告、宣传,游离于《烟草专卖法》及《条例》的规制范围之外。此次《条例》修订,将电子烟纳入监管范畴,这弥补了政府对电子烟的法律监管空白,有利于保护青少年的身心健康,对于推进电子烟监管的市场化、法治化、诚信化、阳光化是一个重要里程碑。
 
刘俊海还表示,将电子烟监管起来将产生几个积极意义,有助于帮助烟民纠正过去对电子烟一些似是而非的错误认知,特别是对于青少年;对于电子烟产业来说,这意味着将全面纳入法治、透明、理性、诚信的发展轨道。“对于电子烟企业来说,这是爱护,不是歧视。”(新京报记者 肖隆平 王春蕊)
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